Schronisko dla bezdomnych zwierząt

Prawo nie precyzuje czym jest i w jakim celu działa schronisko dla bezdomnych zwierząt. Termin ten pojawiał się i funkcjonuje w kontekscie różnych przepisów.

1.

Schroniskami dla zwierząt nazwane zostały specjalne jednostki w ramach komunalnych zakładów oczyszczania miast, tworzone na podstawie wytycznych Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 roku, powołane do – jak to nazwano – uregulowania zagadnienia bezpańskich psów i kotów na terenie miast. Uregulowanie to polegało na przyjmowaniu bezdomnych zwierząt (także wyjeżdżaniu po nie), utrzymymwaniu ich przez 14 dni (kotów – 5 dni) po czym uśmiercaniu. Nazwa "schronisko" była więc przynajmniej eufemizmem – ochronie podlegały nie zwierzęta lecz porządek, czystość i bezpieczeństwo, które bezdomne zwierzęta naruszały, a przyjętą metodą ochrony tych dóbr było zabijanie bezdomnych zwierząt. W tym kontekscie termin "schronisko" to właściwie antonim właściwego określenia, np. "rakarnia" lub "zakład utylizacyjny".

Słownictwo narzucone przez wytyczne Ministra Gospodarki przyjęło się w języku polskim. Wytyczne zachowują również ważność pod względem formalno-prawnym. Nie tylko dlatego, że w istotnym zakresie są nadal stosowane, ale i dlatego, że nigdy nie zostały uchylone.

2.

Kolejny raz termin "schronisko" pojawia się w 1996 roku, po reformie ustrojowej Państwa w Ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Art. 3.
2. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególnosci:
(...) 5) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach, (...)

Własne, obowiązkowe zadania gmin z zakresu gospodarki komunlanej realizowane są teraz w warunkach gospodarki rynkowej, zatem mogą być przedmiotem umów z niezależnymi podmiotami gospodarczymi:

Art. 7.
1. Na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:
1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a takze grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części
– wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Art. 8.
1. Wniosek o zezwolenie powinien zawierać: [...]
4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem [...]

Art. 9.
1. Zezwolenie powinno określać:
[...]
4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem
[...]
6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów [...]

Zezwolenia na prowadzenie schronisk są wymagane, ale w praktyce ani nie opierają się na "informacjach o stosowanych technologiach" ani nie określają "wymagań w zakresie jakości" usług schroniskowych. Skutek jest taki, że kontrole schronisk mogą opierać się tylko na sformułowanych gdzie indziej kryteriach ogólnych (sanitarnych, porządkowych, przeciwpożarowych, pracowniczych itd.) natomiast nie mogą być kontrolowane wedle kryteriów opieki nad zwierzętami, bo takich nigdzie nie sformułowano.

Od 1999 roku obowiązują szczegółowe przepisy nadzoru sanitarno-weterynaryjnego dotyczące osobno takich skupisk zwierząt jak schroniska. Normy te nie wypowiadają się na temat celu gromadzenia zwierząt w schroniskach ani opieki nad nimi. Choć nie mówią o tym wprost, zakładają jednak utylizacyjny cel działania schronisk, przewidując instalowanie w nich pieca do spalania zwłok i gwarantując minimalną odległość od domostw i miejsc publicznych, czego nie ma wobec podobnych skupisk zwierząt, np. hodowli czy hoteli.

Oprócz znanej już koncepcji "schronisk" ustawa przewidziała także jakąś "ochronę przed bezdomnymi zwierzętami" odsyłając do nieokreślonych "odrębnych przepisów".

3.

Pomysł, że schroniska dla zwierząt mogą służyć opiece nad zwierzętami, a nie ich uśmiercaniu w imię czystości i porządku, pojawił się nagle w Ustawie o ochronie zwierząt w 1997 roku.

Art. 11.
(...) 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwięrzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Przez schronisko może teraz rozumieć dwie różne rzeczy: tradycyjny komunalny zakład ochrony przed bezdomnymi zwierzętami albo społeczny zakład opieki nad zwierzętami. Jednak charakter podmiotu prowadzącego schronisko nic tu nie przesądza. Zadania z zakresu gospodarki komunalnej mogą bowiem realizować zarówno zakłady budżetowe gmin, spółki gminne jak i niezależni przedsiębiorcy, którym gmina udzieli zezwolenia i zamówienia publicznego. Z drugiej strony, organizacje społeczne także mogą prowadzić działalność gospodarczą w formie przedsiębiorstw, obok lub w ramach ich działalności statutowej – a więc także przedsiębiorstw gospodarki komunalanej.

Zdarza się więc, że gmina prowadzi schronisko w formie zakładu budżetowego, który zapewnia zwierzętom realną opiekę. Zdarza sią też, że organizacja społeczna o statutowym celu ochrony zwierząt prowadzi schronisko jako komercyjny zakład utylizacji odpadów i nieczystości dla okolicznych gmin.

4.

Ustawa o ochronie zwierząt zabroniła uśmiercania zwierząt z powodu ich bezdomności i tym samym podważyła dotychczasowy sposób w jaki schroniska gminne wypełniały zadanie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Jednocześnie nałożyła na gminy nowe zadanie, zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki, ale – inaczej niż w przypadku organizacji społecznych – nie wiążąc tego wprost z prowadzeniem schronisk.

W rezultacie, gminy mają zadanie zarówno ochrony przed zwierzętami (obowiązkowe) jak i opieki nad nimi (nieobowiązkowe), ale żadne nie zobowiązuje ich do prowadzenia schronisk. Obowiązkowe zadanie ochrony przed jest równocześnie o tyle wątpliwe ma być realizowane "na zasadach określonych w odrębnych przepisach", których jednak nie wydano.

Praktyczny skutek tej sytuacji jest taki, że że gminy często realizują zadanie ochrony przed zwierzętami wyłapując je i płacą za ich utylizację schroniskom zewnętrznym – pod pozorem zlecania im opieki nad zwierzętami. Upowszechneniu takiej praktyki posłużyła, wprowadzona Ustawą o ochronie zwierząt, nowa instytucja "wyłapywania". Dobrze pasuje ona do zadania zapewnienia ochrony przed bezdomnymi zwierzętami a jednocześnie nie wiąże gmin z kosztami opieki, umożliwiając umieszczanie wyłapanych zwierząt w bliżej nieokreślonych schroniskach na niesprecyzowanych warunkach.

5.

Kolejny raz termin "schronisko" pojawia się w resorcie finansów publicznych, w rozporządzeniu o klasyfikacji budżetowej a także w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).

Gminne zadanie "zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki" nie znajduje prostego odzwierciedlenia w konstrukcji budżetów gminnych. Natomiast budżety gmin zawierają w dziale "900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" pozycję "90013 - Schroniska dla zwierząt". Z jednej strony gminy mają zadanie "opieki nad" jak i "ochrony przed" bezdomnymi zwierzętami, ale nie mają na to pieniędzy, a z drugiej nie mają obowiązku prowadzenia "schronisk", ale mogą mieć na to pieniądze.

Taka konstrukcja przesądza o tym, że działanie gmin wobec bezdomnych zwierząt zaliczone są do gospodarki komunalnej, a podstawową ich formą jest finansowanie schronisk jako komunalnych zakładów utylizacjnych. Na inne pomysły - choćby te wymienione w ustawie o ochronie zwierząt - nie ma ram organizacyjno-finansowych.

Ważką konsekwencją tej konstrukcji jest i to, że jakakolwiek współpraca gminy z zewnętrznymi schroniskami, skoro zaliczona jest do gospodarki komunalnej, to wymaga przetargów o zamówienie publiczne. Kryterium wyboru ofert staje się naturalnie cena od sztuki zwierzęcia usuniętego z terenu gminy. Takiego prostego powiązania z budżetem pozbawiona jest alternatywna forma działania: zlecanie zadań z zakresu "ochrona zwierząt" organizacjom pozarządowym, w myśl ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Dlatego stosowanie tej formy działania zwykle wykracza poza kompetencje i wolę urzędników gminnych.

6.

Poszukując norm określających schroniska, trafiamy w końcu na powiązanie konstrukcji budżetów gmin z PKD (Polska Klasyfikacja Działalności). Dział "900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" obejmuje grupowania działalności o kodach PKD: 01.41, 01.42, 40.11, 40.13, 45.11-45.50, 90.01-90.03. (Rozporządzenie Ministra Finansów z 14.06.2006 w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, Dz.U. 2006 nr 107 poz. 726).

Poszukując w wymienionych podklasach PKD czegoś, co dotyczyło by zwierząt zwierząt domowych, znajdujemy tu wyłącznie podklasę "90.02 - Gospodarowanie odpadami" a w niej: "działalność związana z unieszkodliwianiem zarażonych żywych zwierząt lub martwych i pozostałych skażonych odpadów". (Rozporzadzenie R.M. z 20.01.2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Dzialalnosci (PKD), Dz.U. 2004 nr 33 poz. 289)

Takie jest najbardziej formalne i precyzyjne określenie zadania na jakie pod nazwą "90013 - Prowadzenie schronisk" przeznaczone są gminne fundusze.

Jeśli pieniądze z tej szufladki wydawane są na coś innego niż rakarstwo, albo niezupełnie rakarstwo, to jest to kwestia nieformalnej praktyki. Niezależnie od tego jaka jest to praktyka, nie może ona podlegać ocenie i kontroli z punktu widzenia ochrony zwierząt.

PKD przewiduje pozycję "prowadzenie schronisk dla zwierząt domowych" w podklasie "93.05.Z - Działalność usługowa pozostała, gdzie indziej nie sklasyfikowana". Działalność taka nie jest przewidziana do finansowania z budżetów gmin.